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国有企业境外机构档案管理实务探究

当前,我国进入新一轮对外开放和推进“一带一路”建设的新时期。在经济全球化深入发展、区域经济一体化加快推进的大背景下,我国企业加快实施“走出去”战略,在境外“投棋布子”设立机构,对境外经营活动实施管理,其间形成的各种形式、载体的各类文件材料成为企业档案资源体系的重要组成部分。本文就如何加强和改进新形势下国有企业境外机构档案管理工作进行探讨,并提出对策建议。

工作现状

经对我国部分政府部门、大型央企、金融机构境外档案工作调研,发现我国境外机构档案管理工作呈现以下特点:

1.档案管理体制机制“松耦合”

初步建立了“统一领导、分级管理”的档案管理体制和工作机制,即国内总部的档案管理部门、境外业务(或机构)管理部门共同对境外机构档案工作实施指导监督。境外机构负责本单位档案业务工作的具体开展,其档案人员多为兼职,或仅由业务经办人开展档案归档和保管工作。这种管理体制和工作机制尽管明确了基本的职责分工,但在实际运行中,管理架构比较松散,其管理效能主要体现为原则性指导,而非强制性约束。

2.档案管理制度“宽容忍”

国家档案局2005年出台《关于加强驻外机构和境外企业档案工作的意见》后,境外机构较多的大型央企、金融机构总部陆续制定了本单位境外机构档案管理办法,但由于考虑到境外法律法规和软硬件环境差异等因素,制度要求普遍宽泛,具体操作性较差。

3.档案业务建设“抓要害”

一是注重要件归档。倾向于将与资质、权利、资产、财务、“三重一大”议事决策以及合规经营有关的文件材料列入归档范围。个别单位要求将特别重要的档案材料运回国内向总部档案部门移交。二是档案保管集中少、分散多。少量特别重要档案集中保管,大量档案材料由经办部门或经办人员分散保存。保管条件差异大,专门档案库房配置少,采用档案柜存放档案较为常见。个别境外机构有将档案寄存在外包服务机构的情况。三是严控档案利用范围。档案仅供内部使用,不对外提供利用。四是重视档案鉴定销毁。保管期满档案经审批可以销毁,按程序销毁档案不承担法律责任。五是着重管理特殊环节。强调机构撤并、人员调整、突发事件时点档案的处置,对日常性、过程性管理关注度不够。

4.档案信息化建设“自作为”

调研结果反映,不管是政府部门、还是“走出去”企业,国内总部对其境外机构档案信息化建设基本不作要求。境外机构普遍没有开发或购买功能齐全、成熟配套的档案管理系统软件,主要采用单机操作开展档案工作;既有仅对档案目录电子化的,也有对档案目录和部分重要档案扫描数字化的。

挑战与机遇

1.问题与挑战

从外部看,国际政治风险加大、经济格局呈现大变革大调整态势、部分国家系统性风险上升等影响着我国境外机构的人员、资产和财务安全,档案管理工作作为一项基础工作,在这种大环境下存在管理和操作风险。

从内部看,境外机构职能配置、软硬件环境千差万别,给档案工作的集中统一规范管理增加了难度。一是境外机构性质及职能不同,其归档范围和管理模式也不同。二是境外机构人员紧张,大多不具备设立专职档案人员的客观条件,往往一人身兼多职且流动性大,还欠缺档案业务知识和技能。三是境外机构办公场所极少自建或购置,多为临时租赁,难以配置专门的档案库房和档案设施设备。

2.机遇

新时期党和国家对档案工作提出新要求。一是中办、国办联合印发《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》;二是国家档案主管部门加大了对企业特别是金融企业、境外企业档案工作的管理力度,先后出台《企业文件材料归档范围和档案保管期限规定》和《金融企业业务档案管理规定》等一系列政策法规,为加强和改进境外机构档案工作营造了良好的政策、法规环境。

国际业务的快速发展以及复杂的国际政治经济形势对加强境外档案工作产生内在新需求。随着我国企业“走出去”步伐的不断加快,境外机构及其拓展的业务领域和规模将不断加大,维护和保全境外资产安全和我方权益,防范政治、经济、法律风险,将更加倚重档案资料的凭证依据作用。同时,健全档案资源安全治理体系,留存境外机构工作活动、经营发展史料,对档案资料的齐全完整性提出更高需求。

措施与建议

完善档案工作体制机制,落实档案管理责任。在境外机构人员紧张情况下,档案工作体制机制往往流于形式。因此,应将境外机构档案工作纳入机构职能配置和岗位职责分工,明确分管领导,归口部门、档案人员,经办部门、经办(归档)人员的责任。建立档案工作有人管、有人做、有人查的联动工作机制。

1.完善档案规章制度,实现档案管理依法合规

在遵从驻在国法律法规前提下,根据我国档案法律法规和总部档案规章制度,制定与自身实际契合的档案管理制度,细化档案收集、整理、归档、保管、利用、鉴定与销毁、统计以及档案信息化工作内容与流程,做到依法管档、执行到位。

2.推进档案电子化建设,促进档案管理提质增效

企业总部已应用档案系统的境外单位,如有单机版,境外机构可使用单机版对档案实施电子化管理。如没有成型的档案系统可用,可在规范档案门类、案卷目录和卷内文件目录格式基础上,建立机读目录索引,通过扫描数字化实现纸质档案的电子化管理,并建立目录与原文的对应关系。除非重要并需要永久保管的档案资料必须保管纸质件外,其他普通且保管期限为定期的档案,可直接保管电子件,不需打印输出纸质件;或在对定期保管的纸质档案实施扫描数字化后,不再留存,以节约档案存储空间。

3.坚守档案安全底线,构建人防、物防、技防“三位一体”的档案安全工作新格局

面对政局不稳、经济波动、治安混乱以及文化习俗不同等诸多复杂严峻形势,境外机构要高度重视档案安全工作,筑牢档案安全防线。有条件的境外机构,应设立专门的档案库房,对重要档案资料集中保管。特别重要的档案原件应送回国内档案部门保管。条件有限的境外机构,应明确专人将档案资料专柜存放,安全可控。应定期开展档案鉴定销毁工作,对保管期满且确无继续保存价值的档案资料,登记造册,履行审批程序后两人监销并在销毁清册上签字确认,销毁清册要归入档案永久保管。在信息网络技术环境下,还要防范档案信息损毁、失泄密风险。要制定档案安全应急预案,遇有突发紧急情况能够妥善处置。

4.加强精细化管理,深化细化档案管理措施

一是细化档案归档范围。归档范围是开展档案资料收集积累的重要依据,应在机构设立时及时制定,并在职能调整和业务发展变化过程中予以不断完善。制定时要考虑归档保存的档案资料应确保境外机构内部控制建立与实施过程的可验证性、满足法律法规和监管要求、能够全面反映境外机构的各项活动。经归纳,境外机构档案归档范围应包括但不限于:(1)境外机构设立的全套申请材料和相关批复文件、工商登记注册公告文件、各类业务经营许可的全套申请材料及相关批复文件;(2)总部对境外机构重要人事任免文件、对境外机构下发的授权书;总部专门针对境外机构下发的批复、通知、意见等文件材料;(3)与境内外监管(审计)机构往来的各类重要文件:监管机构下达的检查(审计)通知书、现场或非现场检查(审计)活动中形成并提交的全套文件材料、监管(审计)机构下发的检查意见书及境外机构针对检查(审计)意见书形成的整改报告等;(4)境外房产、设备、物品、服务购买或租赁的合同、协议等文件材料;(5)根据驻在国相关要求报送的各类财务报表、缴税证明、申请、报告等文件材料;(6)境外机构内部管理过程中形成的重要文件材料;(7)境外机构形成的重要声像、实物档案资料。

二是深化归档关键时点管理。归档是一项基础工作,也是各类文件材料全生命周期中的最后一个环节,容易被忽视或遗漏。因此,除了建立归档工作机制、制订归档计划外,还要注重在关键时点突出强调归档工作。包括:(1)岁末年初,要集中全面清理一次应归档文件材料,确保应归尽归,“颗粒归仓”。(2)在机构调整、人员变动时,要把文件档案资料交接作为一项规定动作,且必须办理交接手续,纪实留痕,确保文档资料去向清楚。(3)在开展机构、人员考核评价、稽核审计时,应把档案工作列入检查监测内容,既可以对档案工作进行专项检查,也可以通过在业务审计、任职审计时调阅档案资料发现问题,予以揭示,责令整改。

三是企业总部加大对境外机构档案工作的指导和管理力度,必要时直接参与档案管理工作。(1)建立健全境外机构档案工作备案、报告和统计制度,定期收集境外机构档案目录索引,全面掌握境外机构档案管理情况。(2)加大档案业务培训力度,通过现场指导、视频交流、下发手册等多种方式的立体多维度培训,提升境外机构员工档案意识和归档自觉性,建设一支具备档案专业素质、忠诚可靠的档案人员队伍。(3)必要时赴境外机构开展档案工作专项巡视检查、指导,督促整改。(4)主动参与对撤销的境外机构的档案处置工作,可直接接管撤销机构的档案。

 

作者单位:国家开发银行

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责任编辑:中国档案
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