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广东河源:用农村档案开展土地确权调查

农村档案,特别是农村土地档案详细记载着土地从开发到最终有效利用的所有信息,包括土地分类的变化及部分房屋的土地权来源、交易变化过程等方面的信息,是土地确权、土地权属管理、土地利用规划等工作的重要依据。在土地确权过程中,各方需要查阅土地信息以化解农村土地承包经营纠纷、依法落实和维护农民土地承包权益。因此,农村档案在土地确权工作中起着十分重要的作用。

调查对象和方法

本调查的研究地选在位于广东省东北山区的河源市,该市农村人口多,利用农村档案开展土地确权工作在广东省山区城市中具有较强的代表性。为此,广东省河源市档案局对农户和参与土地确权工作的档案工作人员(含档案部门、农业部门、国土资源部门)、测绘公司工作人员以及村干部展开了问卷调查和访谈。发放问卷的基本情况如下表所示。

 

问卷发放情况表

 

问卷发放情况表

存在问题

土地确权是一项复杂的系统工程,加之农村存在着大量历史遗留问题,导致利用农村档案开展土地确权中出现了一些问题。

1.农户的农村档案意识薄弱

农村档案是土地确权的重要依据,能为农民的土地权属提供最有价值的证明。但实际上,在农村土地确权过程中,农户对农村档案的关注度较低,了解极为有限。调查发现,在农村土地确权过程中,有35.4%的农户发生过纠纷,有64.6%的农户未发生过纠纷。在发生纠纷的农户中,约有56.3%的农户在土地确权过程中,会想到通过查阅土地权属档案来解决纠纷;43.7%的农户表示即使发生了纠纷,依然不会想到去查阅土地权属档案。调查发现,农户对档案工作的关注度不高、对农村档案的知晓率较低,许多农户不知道档案管理部门保存有农村土地权属档案,也不知道在土地确权登记颁证工作中需要同步开展档案工作。可见,农户的档案意识薄弱,不知道有农村档案资源可以查阅,不了解农村档案工作的开展情况,更无法充分利用档案解决土地纠纷,这极大地限制了农村档案在土地确权中作用的发挥。

2.原始土地权属档案不完整、不准确

受自然和人为因素影响,农村土地档案归档不及时、收集不齐全、保存不完整。加之很多重要档案没有按照要求保存在档案馆(室)内,而是由农户自己保管,导致农村档案不齐全、不完整。

调查结果显示,农户在发生纠纷时,不去借助土地权属档案的原因主要是:土地承包档案收集不齐全;流转过程中合同不规范、面积不准确、信息不对称等。调查显示,在20.3%的农户、53.8%的村干部、60%的测绘公司人员、45.5%的档案工作人员看来,有关土地承包档案收集不齐全、归档不完整是他们不去借助土地权属档案的主要原因。而有29.1%的农户、28.2%的村干部、40%的测绘公司人员、50%的档案工作人员表示,不去借助土地权属档案的原因是有关土地权属档案的内容不详细、数据不准确、信息不全面。

在与农户的访谈中也发现,许多农户并未实际领取土地承包经营权证。通过查看村干部提供的证书还发现,大部分证书上并没有详细记载承包地面积、“四至”和地类信息,绝大部分的证书都没有附上空间位置图。在这种情况下,作为土地确权重要凭证之一的承包经营权证难以发挥应有的作用。

3.土地承包合同和证书的到户率明显偏低

农村土地承包经营权证是划定土地权属的重要证据。在前两轮土地承包中,虽然中央反复强调发包方和承包方必须签订农村土地承包合同,并要求发包方统一颁发土地承包经营权证,但在实际操作过程中,此项工作并没有得到严格落实。

调查结果显示,3.4%的农户持有土改、“四固定”或农业合作化时期的土地所有证和相关资料;4.6%的农户持有土地管理部门颁发的所有证书;13.5%的农户持有土地承包合同或承租权证书;12.2%的农户持有林权证;2.1%的农户持有山林纠纷调解书;7.2%的农户持有宅基地使用证;6.8%的农户持有其他资料。237名受访者中只有118名受访者表示自己手中持有土地权属资料,仅占受访总数的49.8%。在针对农户和村干部的访谈中发现,很多农民从未见过土地承包经营权证,而村干部则表示为了防止农户丢失,当地政府部门及村委并未将证书下发,而是由上级代为保管。这说明,土地承包合同和证书的到户率很低,最为重要的土地承包合同和土地承包经营权证到户率才13.5%。这些相关原始资料的缺失使土地确权的难度明显增大。

事实上,由于土地权属资料具有多样性,农村档案工作不规范,农村土地权属档案缺乏分类等原因,致使农户在土地确权过程中通过查找农村档案进行土地确权具有一定的困难。因此,农户更愿意自己保管重要的土地权属资料。然而,农户保管不善、丢失土地权属资料的现象时有发生。在确定土地权属时,许多农户拿不出土地承包经营权证,有时乡(镇)政府的农业、国土等部门也拿不出相关的证据,致使矛盾纠纷无法解决。

解决对策

农村档案工作,尤其是村级档案工作的规范化与开发利用水平,是发挥农村档案在土地确权中作用的基础。可从以下几个方面充分发挥农村档案在土地确权中的作用:

1.加大农村档案工作宣传力度

推进农村档案工作规范化建设,提高农村档案服务利用水平,需要加大农村档案工作的宣传力度,拓展民众对农村档案价值的认识,培养和增强民众利用档案和保护档案的意识。

一是各级档案行政管理部门要加大人力物力投入,加强与电视、网络媒体合作,搭建档案宣传网络平台,以公益广告、宣传片、图片展览等形式,宣传农村档案工作。

二是县级档案管理部门要联合乡镇政府,深入农村,通过档案图片展览、档案知识竞赛、发放农村档案知识手册等方式,向广大村民宣传农村档案工作。

三是村委会要在档案专业人员的指导下,开展各类档案宣传活动,拓展广大农民的档案知识,提升农民利用档案和保护档案的意识。

2.加大农村档案在土地确权关键环节的利用力度

在土地确权中,农村档案在以下几个环节中有较多涉及或广泛使用:

一是档案资料收集环节。收集“二轮承包台账”“土地调查成果”“集体土地确权成果”等证明土地承包经营权属的资料,是土地确权得以顺利推进的前提与基础。

二是摸底排查环节。土地确权工作人员进村入户开展摸底调查,收集核实二轮承包农户户籍、“二轮承包台账”等资料,制作打印工作地图。

三是外业调查环节。土地确权工作人员与农户对其承包地块的“四至”进行“指界确认”,对承包地块的面积进行实地勘测。在此过程中,农户若对承包地块的“四至”产生异议,则需要借助相关档案资料予以明确。

四是“内业处理”与“张榜公示”环节。在这个环节,土地确权专业技术人员都要将勘测、登记的土地承包经营权信息与档案中显示的农户原有的土地承包经营信息进行比对,以发现其中的差异。

因此,要较好地发挥农村档案在土地确权中的作用,必须加大在以上环节中农村档案的利用力度。

3.把握土地确权中农村档案的利用策略

土地确权中,掌握土地权属档案的利用策略,正确运用土地权属档案,能更好地发挥土地权属档案的作用。

一是要正确掌握不同土地权属档案的特点,在土地确权环节中准确发挥其作用。在摸底调查环节,“二轮承包台账”较为详细地记载了农户的承包地块、亩数等土地权属信息,有利于帮助土地确权人员摸清农户的土地承包权属情况,因而在此环节中被广泛地使用。

二是要重视不同土地权属档案的组合运用,使不同的土地权属档案之间能彼此支撑。如在土地确权摸底调查环节中,土地确权工作人员既可以借助“二轮承包台账”,也可以借助农户的土地承包经营证,还可以让这些土地权属档案彼此印证,共同发挥作用。

三是在解决土地确权纠纷时,要注意土地权属档案作用的发挥与其他解决途径的配合。在解决土地权属纠纷时,能借助土地权属档案解决的,首先要考虑发挥土地权属档案的作用;若土地权属档案无法直接解决,就可在参考土地权属档案的基础上,结合其他途径解决。

4.发挥档案工作人员在土地确权中的积极作用

最能有效地发挥农村档案作用的人,当属专业的档案工作人员,因此,必须充分发挥其在土地确权中的积极作用。

一是要动员乡镇和村级的农村档案工作人员积极准备、提供土地权属档案资料。同时,广大档案工作人员要积极开展土地权属档案的开发利用,为土地确权的开展准备充分的档案资料。

二是在土地确权过程中,当土地权属纠纷产生时,档案工作人员应主动提供相关土地权属档案,为化解土地权属纠纷提供有力凭证。

三是档案工作人员要参与土地确权的各个环节,对如何充分有效地利用农村档案开展土地确权工作提供专业指导意见。

作者单位:广东省河源市档案局

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责任编辑:中国档案
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