浙江省数字化改革明确提出了运用数字化技术、数字化思维、数字化认知对行业区域治理的体制机制、组织架构、方式流程、手段工具进行全方位系统性的重塑。如何运用技术赋能开展业务监管，通过数字化技术研判工作态势、预估工作进度、了解工作堵点、形成工作闭环，同时为“十四五”中后期构建起区域内档案工作“数字赋能、多跨协同、综合集成、闭环管控”的运行机制做好全面准备成为近两年杭州市档案馆工作的重点。笔者以杭州市档案馆开展电子化归档指数化监管为例，分析开展此项工作的动因并提出对核心业务指标进行梳理和系统建设的方法。
开展电子化归档指数化监管的动因
近几年的政府数字化转型考核将电子化归档列入考核项目，使归档成为办事办件的最后一环，极大地推动了各领域系统归档功能的建设。在具体推进过程中，一般先由档案主管部门设定工作年度目标，再以月度、季度、年度为节点，由主管部门统计归档率指标并发布，作为考核依据。受考核部门在收到通知通报后进行任务分解和整改，然后等待下一轮的结果发布。在整个过程中通常会遇到几个问题：
1. 解决问题周期长
部门获取考核数据的时间与数据在业务中的真实产生时间往往有一段时间间隔，只能通过事后管理进行整改和验证。在遇到因标准不清而导致问题反复时，主管部门容易陷入统计、发布、解释的循环，在事务性工作中消耗大量精力。同时，基层管理者利用数据进行独立分析运维的能力较为薄弱，管理模式不够扁平化。
2. 难以快速找到问题的原因
进行考核会使得结果性数据受到较多关注，而大量的过程性数据往往在计算中丢失，导致业务结果异常时很难快速找到具体原因。比如，政务服务事项归档率较低时，其原因是业务人员未对办件进行归档操作，还是办事系统未进行归档发送，或是归档打包数据不合格导致系统拒绝接收等，这些原因无法从指标中获知。
3. 辅助决策能力不足
在数字化进程中，一项业务很可能涉及多种岗位角色，每种角色分管的领域不同，所需的指标也不同。比如，业务主管部门更关注总体态势和结果，业务人员更关注业务的合规性和过程，技术人员则更关注数据准确度、系统执行效率、网络传输稳定性等技术问题。单一或不成体系的指标无法满足多种需求。
核心业务指标梳理的步骤
针对上述问题，杭州市档案馆从2020年开始围绕核心业务进行指数化管理的探索和实践，具体来说分两个步骤：
1. 建立综合的指标体系
建立综合的指标体系除了要为各项业务逐一建立指标外，更要注重如何围绕一项业务的不同维度建立全面立体的分析模型，统筹一个区域内、单位上下、部门内部以及各条业务线之间的工作目标，促进业务协同，满足事前参与、事中指导、事后评查的需求。
在具体实现方式上，应当按照“明确业务目标—分析完成目标的要求—量化达成要求的标准”的方法路径作渐进式分析，再将具体标准提炼为指标，最终通过归纳关联和层级划分形成针对一项业务的综合指标体系。
表1 电子归档各环节要求量化分析表
以归档为例，如表1所示，其总体目标是在符合归档要求的前提下实现各类业务数据应收尽收、应归尽归。整个归档工作涉及业务人员、业务系统、档案系统3方面的工作。为了实现电子归档的总体目的，3方面的正常运行缺一不可，这是完成归档业务的前提条件。通过分解具体业务，可以进一步明确各个环节的工作要求。接下来，通过提取要求中如“正确”“齐全完整”“及时”“全量”“数据标准”等关键点，建立相应的业务参照标准或预设期望值进行过程跟踪，以此来衡量各个环节的完成程度。
经过上述的分析流程，可以得到基本的指标定义来源。从业务角度进行分层归纳后，即可形成针对数量、质量、时效3个指标领域的6个原子指标，如表2所示。在此基础上通过一些原子指标的简单复合计算可以形成更具分析价值的复合指标。而设定预期值可以帮助建立自动化的预警预估提示。由于这些指标来自各个具体业务环节，因而满足了不同角色的业务需要。
表2 电子归档业务指标示例表
2. 进行高效的数据采集
在数字化转型工作中，技术人员经常被两个问题困扰，即管理者、业务人员究竟需要什么数据，以及需要什么样的数据。有此困惑的原因在于收集的数据并未根据业务联系建立数据关联，收集的数量很多，而实际利用却很少。
通过建立数据指标体系规划可以很好地解决上述问题：一是明确了指标相关各类数据的采集需求。因为从建设初期就明确了数据的完整性要求，避免了无数据可用、数据大而不全、需求频繁变更等问题的发生。二是范围精准的数据需求也有效降低了数据治理运维成本、缩短开发周期，为实现全维度、全过程、全场景的数据分析提供持续的数据支撑。
具体来说，在数据采集环节可以从数据来源、更新频率、判断条件、统计维度等方面进一步将指标要素细化，让技术人员可以在不了解业务的情况下也能“看得懂、采得对、实施快”。以归档量指标为例，基于上述步骤补全要素后形成结果，如表3所示。
表3 指标项数据要素示例表
搭建综合指标监管系统
一旦完成指标体系的规划和数据收集工作，就可以开始进行具体的指标应用选择，即采用怎样的可视化方法进行直观展示，进而搭建一套综合应用系统，满足业务开展过程中数据实时可视化、及时诊断预警和辅助决策的需求，使全市相关业务参与方同步获取业务运行的态势，充分调动各个层级、不同角色参与方进行自助自治，使数据指标所反映的各类问题得到分解落实，完成从流程驱动到数据驱动的转变，实现闭环管理，提高业务运行效率和质量。
以政务服务事项电子化归档为例，杭州市统一归档平台不仅有地区总体归档情况和各时间段归档量的分析和排名，还有从部门、系统两种视角进行计算的归档率，满足了部门管理员和技术人员的不同需要。平台还通过指标颜色直观显示完成程度，同时，技术人员可以通过平台查看各个事项的归档情况及事项中需要归档的办件单号，并下载清单。
此外，平台还单独对各系统归档的数据质量进行管理，获知数据编码、档号连续性等情况，以及具体的检测进度和自检、交换、接收的状态明细，以便及时进行整改。同时，平台还提供数据自检、接口自测等服务，技术人员可以随时对自身的系统问题进行自查，提升归档对接的工作效率。
建立核心业务指标体系并开展指数化监管不是一项新兴的业务，而是在现有标准流程的基础上进行改进和完善，从精细化管理的角度对业务进行不断分解、细化和提炼。指标建立的重点不在于数量多少，而在于是否能够准确、及时地反映业务状态、发现管理问题。同时，指标体系建立后也不是一成不变的，随着管理的不断深化，业务工作中的痛点、堵点也必然随之动态变化，需要秉承对业务和数据的敏感性，及时发现新问题，并通过科学方法解决，建立新的指标体系加以应对。最后，指标体系建立在数字化运行的业务环境中，一些仍在线下开展的业务应根据数字化转型的要求，逐步完成线上运行的迁移，并在迁移过程中同步规划指标体系、数据采集、应用建设等系列方案，实现整体“数智”的飞跃。
作者单位：杭州市档案馆
